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LA FRAGILIDAD DEL SISTEMA DE MÉRITO (IV)

OPOSICIONES (II): LAS PRUEBAS SELECTIVAS (*)

 

“Cuando se selecciona a un funcionario público se le contrata con un horizonte temporal de 20-30-40 años; por lo tanto, es una de las decisiones de inversión más importantes que hace una Administración” (Opinión de un experto: en AAVV, El empleo público en España. Desafíos para un Estado democrático más eficaz, Instituto de Estudios Económicos, Madrid, 2017, p. 127).

 “No se puede seguir seleccionado en las décadas venideras igual que hasta ahora. La sociedad ha mutado radicalmente, la educación pretende asentarse en competencias no en conocimientos exclusivamente. Será difícil captar talento joven con un esquema de pruebas selectivas memorísticas propias del siglo XIX. Ese conocimiento no añade valor al sector público del futuro” (M. Gorriti Bontigui-R. Jiménez Asensio: Marchitar o florecer. La función pública ante el reto de su descapitalización por el envejecimiento de plantillas, https://rafaeljimenezasensio.com/documentos/)

Las oposiciones han sido, al menos formalmente, las pruebas selectivas por excelencia de acceso a la función pública superior. Y hoy en día también lo siguen siendo, pero solo para los cuerpos de élite de la Administración General del Estado y algunos otros cuerpos del subgrupo de clasificación A1, que son los que aquí interesan.

La oposición, sea “a secas” o acompañada de una fase de concurso, es un procedimiento selectivo que debe ajustarse plenamente a los principios constitucionales (artículos 23.2 y 103.3 de la Constitución, así como (por lo que ahora interesa) a los establecidos en el artículo 55.2 del TREBEB (publicidad, transparencia, imparcialidad y profesionalidad de los órganos de selección, independencia y discrecionalidad técnica de tales órganos, adecuación entre el contenido de los procesos selectivos y la funciones o tareas a desarrollar, así como agilidad sin perjuicio de la objetividad de esos procesos).

Tal como es sabido, tales principios legales se aplican en todos los procesos selectivos para el acceso a puestos de trabajo de las Administraciones Públicas y de las entidades de su sector público institucional, incluido el personal de las empresas públicas y fundaciones que no son empleados públicos en la acepción TREBEP.

Si nuestro foco de atención inicial se sitúa en el contenido y trazado de las pruebas selectivas de acceso al empleo público en sentido estricto, los presupuestos normativos son muy conocidos. Junto a ese principio genérico antes citado (adecuación de las pruebas a las funciones y tareas), el artículo 61 del TREBEP contiene una serie de “herramientas” que, utilizadas de forma inteligente, podrían introducir cambios cualitativos en los procesos de selección (sobre todo en sus resultados) a través de una nueva e innovadora reconfiguración de la oposición como procedimiento o como fase del proceso selectivo. Veamos cómo está regulado, en líneas generales, el procedimiento selectivo de oposición y cuáles son algunos de sus problemas, así como algunas de sus posibilidades futuras:

  1. La selección –dice el TREBEP- “cuidará especialmente” la conexión entre el tipo de pruebas a superar y la adecuación al puesto de trabajo. Esta conexión no es fácil de concretar en aquellos casos (que no son pocos) en que el acceso se produce a cuerpos y escalas mas no a puestos de trabajo. La agrupación de los funcionarios en cuerpos, como expone el artículo 75.1 EBEP, tiene una finalidad vinculada estrechamente con los procesos selectivos. Como ha analizado en un documentado y muy recomendable estudio la profesora Josefa Cantero (Claves para la Modernización de la estructura funcionarial: la coexistencia ordenada de cuerpos y puestos de trabajo, Thomsom Reuters/Aranzadi, 2016), hay en el propios Estatuto Básico dos lógicas vinculadas con el acceso que parecen contradecirse. Ese modelo estructural híbrido por el que optó el EBEP (cuerpos/puestos de trabajo), muestra sus evidentes tensiones en lo que al acceso respecta (¿la adecuación del proceso selectivo debe ser con las funciones del cuerpo o escala o con las del puesto de trabajo?). Para superar esa aparente contradicción legal, la autora propone una solución de síntesis que transita por la agrupación de puestos de trabajo como medio de racionalizar los procesos selectivos y la configuración de los cuerpos como una suerte de agrupación de puestos de trabajo a efectos de la selección. La pregunta obligada es si esa “conexión funcional” se puede producir realmente en el marco de unos formatos de procesos selectivos como los hasta ahora aplicados. Hay un problema estructural, sin duda (la dualidad cuerpos/puestos); pero también hay un visión de los procesos selectivos muy marcada por la tradición y sin apenas o ninguna innovación al respecto.
  2. Esa pretendida adecuación, en efecto, se debe vehicular a través de la conexión entre el tipo de pruebas y las funciones a desarrollar (en el puesto de trabajo o en el cuerpo o escala). Y aquí está el núcleo del problema. Obsérvese qué dice el TREBEP en este punto: “Las pruebas podrán consistir en la comprobación de los conocimientos y la capacidad analítica de los aspirantes, expresados de forma oral o escrita, en la realización de ejercicios que demuestren la posesión de habilidades y destrezas, en la comprobación del dominio de lenguas extranjeras y, en su caso, en la superación de pruebas físicas” (artículo 61.2). La formulación abierta (por tanto, dispositiva) de este enunciado normativo ofrece posibilidades innegables de innovar en el campo de los procesos selectivos, pero también “de seguir haciendo las cosas como siempre se han hecho”. El primer camino es obligado en un contexto de transformación de la Administración Pública (digitalización, sociedad del conocimiento, transformación acelerada del sector público, etc.), pero hasta ahora las pruebas selectivas siguen el esquema diseñado hace varias décadas con reflejos heredados (algo que es más preocupante aun) de las oposiciones decimonónicas (pruebas de contenido memorístico puro, con la combinación de algún caso práctico (¿qué práctica tiene quién no ha practicado nunca?) y, en algunos casos (los menos), en el desarrollo de algún ejercicio de composición o en las pruebas de idiomas. La selección de aquellas personas que acrediten disponer de las mejores competencias vinculadas al desarrollo efectivo de las funciones y tareas de un puesto sigue siendo un objetivo apenas concretado. Falta la inversión organizativa (análisis de puestos), solo desarrollada en algunos ámbitos de la Administración Pública (en este punto la cita de los estudios de Mikel Gorriti es obligada).
  3. Asimismo, el artículo 61.5 TREBEP abre también un amplio abanico de posibilidades para innovar en el trazado de las pruebas selectivas y alcanzar así, no solo la objetividad y racionalidad que se predica en la norma, sino además una mejor adecuación o conexión entre pruebas de acceso y las funciones a desarrollar. Así se dice que “(…) las pruebas podrán completarse con la superación de cursos, períodos de prácticas, con la exposición curricular por los candidatos, con las pruebas psicotécnicas o con la realización de entrevistas”. Al carácter dispositivo (una vez más) del enunciado normativo se le une aquí (obsérvese esta nota) la naturaleza “complementaria” o adjetiva de estos instrumentos. La formación como parte del proceso selectivo solo se ha llevado a cabo en el acceso a cuerpos de élite, inicialmente con un nivel de exigencia bajo y ahora reformulado en algunos casos en Masters o cursos de postgrado, lo que le ha dado a tal formación una dimensión más académica, pero alejada de la visión práctica o aplicativa que debería tener (pues quien accede a tales cuerpos de élite carece, en principio, de experiencia en la Administración, salvo que lo haga por la puerta del concurso-oposición). Los períodos de prácticas, cuando los hay, son meramente formales. La exposición curricular de los candidatos es una prueba en los procesos de acceso a cuerpos docentes, pero poco utilizada en el resto, cuando en otros países tiene un peso relevante en la selección. Mientras las pruebas psicotécnicas sí que se han ido incorporando en algunos procesos selectivos más avanzados, aunque en las oposiciones de corte tradicional brillan por su ausencia. Lo mismo que las entrevistas, herramienta que los tribunales de justicia (marcados por una impronta garantista necesaria, pero que mal entendida puede castrar cualquier proceso de innovación en esta materia) miran siempre con un alto recelo, por las cargas de subjetividad que se le presuponen, algo que puede ser cierto en determinados casos y falso palmariamente en otros (entrevistas conductuales estructuradas). Ante esa “inseguridad judicial” (que no jurídica), los gestores de recursos humanos optan “por lo seguro” (lo de siempre): se hace, por tanto, escaso uso los instrumentos más avanzados que se utilizan para la selección de personal y que, tal como se dirá de inmediato, se han puesto en marcha en otras Administraciones Públicas de democracias avanzadas.

En efecto, la paradoja consiste, también una vez más, en el desnivel (en expresión de Julián Marías) entre la configuración de los procesos selectivos de acceso a la función pública en contextos comparados (que nos llevan años luz) y lo que se viene realizando por lo común aquí: entre nosotros, lo relevante sigue siendo mostrar conocimientos a través de ejercicios memorísticos (orales o escritos; cuando no por medio de test), mientras que en las democracias avanzadas el diseño de pruebas selectiva pivota sobre otros ejes: acreditación de competencias de los candidatos en relación con las funciones del puesto a través de una batería de pruebas que huyen de los formatos tradicionales instalados cómodamente (en “zona de confort”) en las organizaciones públicas de nuestro entorno. Solo hace falta examinar cómo se desarrollan los sistemas de acceso a la función pública en las administraciones públicas del Reino Unido, Holanda, Bélgica, Canadá o Francia, entre otros muchos países.

En un necesario e importante libro titulado Nuevos tiempos para la función pública (INAP, Madrid, 2017), once altos funcionarios de la Administración General del Estado (Administradores Superiores) analizan en la parte relativa a la selección algunos de esos sistemas comparados de acceso a la función pública. Si reparamos, por ejemplo, en los modelos de la función pública de la Unión Europea, del Civil Service (Fast Stream) o de la alta función pública francesa (ENA), se podrá comprobar cómo en esos procesos selectivos se han ido incorporando técnicas tales como los test de razonamiento numérico y verbal, así como la medición de destrezas a través de test; el Assesment Center para evaluar competencias de los diferentes candidatos en determinadas situaciones (toma de decisiones, trabajo en equipo, etc.), con entrevistas personales y ejercicios en grupo para resolución de casos prácticos; entrevistas curriculares y de recorrido profesional; resolución, asimismo, de supuestos prácticos ejecutados individualmente a través de análisis de documentación en tiempos pautados en los que los aspirantes deben desarrollar la capacidad de síntesis; la preparación de una nota de prensa en la que se valora la claridad y concisión; ejercicios de liderazgo sobre políticas públicas; exámenes orales consistentes en diálogos con el tribunal sobre materias concretas; pruebas en grupo destinadas a apreciar la capacidad de argumentación y las habilidades de relación interpersonal del candidato; entre otras.

Son solo algunos ejemplos, pero su mero enunciado denota cómo los sistemas de acceso a la función pública en las democracias avanzadas (especialmente, cuando se trata de acceder a empleos cualificados o estratégicos) vienen llevando a cabo desde hace tiempo procesos de adaptación en los que ya se ha descartado por completo (en algunos casos hace muchas décadas) el ejercicio memorístico y se hace hincapié en análisis de conocimientos a través de métodos muy distintos y distantes al de “cantar temas”, pero sobre todo se evalúan las capacidades y competencias que pueden tener esos potenciales candidatos en entornos complejos que se encuentran en procesos acelerados de permanente transformación.

No cabe duda que, ante el importante relevo generacional que se debe producir en las administraciones públicas de nuestro entorno en los próximos años (reto del envejecimiento de plantillas), unido todo ello a la necesaria tecnificación en un contexto de sociedad del conocimiento altamente digitalizada (donde se requerirán perfiles de puestos de trabajo de nuevo cuño), la selección de empleados públicos debería estar pensando cómo afrontar esos retos y qué herramientas cabría utilizar para mejorar cualitativamente el obsoleto modelo que muestra la tradicional oposición como procedimiento de acceso. De momento, apenas se ven movimientos en esa dirección, más bien en la contraria (mantenimiento del statu quo).

La larga etapa de contención fiscal padecida en la que las ofertas de empleo público se congelaron durante varios ejercicios presupuestarios, ha tenido como efecto una suerte de narcotización de los servicios de selección de empleados públicos en las organizaciones públicas, que –salvo excepciones puntuales- no se han replanteado la necesidad imperiosa de incorporar nuevos métodos de selección en lo que al contenido de las pruebas y trazado de las mismas respecta.

Una vez más, planificar e innovar son verbos que no se han sabido conjugar con la destreza debida en nuestro sector público; esta vez en lo que se refiere a un aspecto tan determinante cuestión como es la selección de empleados públicos. Pero algo habrá que hacer urgentemente en este terreno, pues los innumerables procesos selectivos de los próximos años renovarán el empleo público, pero esa renovación será puramente nominal (de personas y no de cultura ni de resultados) si no se transforman gradualmente el tipo de pruebas selectivas con el objetivo de que el sector público sea capaz de captar talento efectivo e incorporar perfiles nuevos de candidatos que afronten un difícil escenario que se abre de necesaria adaptación para el sector público en las próximas décadas, como describió recientemente Carles Ramió en un sugerente artículo de opinión: “Una Administración pública obsoleta” (https://elpais.com/elpais/2017/07/08/opinion/1499529337_276630.html).

Siempre ha sido así, pero mucho más lo será en los próximos años: una mala decisión selectiva en las administraciones públicas es una hipoteca de gasto público (despilfarro) y asimismo genera innumerables distorsiones que se proyectan durante décadas en la estructura administrativa, esto es, en el tiempo de vinculación de esa persona a la organización. Pero si las malas decisiones de reclutamiento derivadas de un diseño de pruebas selectivas periclitado afectaran a miles o decenas de miles de personas (esto es, si no se reclutara talento y solo se continuara discriminando formalmente) las consecuencias para las administraciones públicas serían gravísimas, sobre todo producto de los costes financieros desorbitados que generaría la ineficiencia de seleccionar mal en la futura prestación de servicios públicos. Y en ese caso no sería solo despilfarro, sino también corrupción inducida o cuando menos “pésima administración”.

No se puede perder, por tanto, el tren de la imprescindible transformación gradual, pero intensa, de los procesos selectivos de acceso al empleo público tal y como han sido configurados hasta la fecha. El reloj de arena para cambiar las cosas ya ha comenzado a funcionar, tras llevar años detenido. Y el tiempo para redefinir el modelo es escaso. Habrá que ir pensando seriamente cómo afrontar tan importante cambio y cómo introducir innovación en ese terreno. Urge ponerse manos a la obra.

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LA FRAGILIDAD DEL SISTEMA DE MÉRITO (III):

LAS OPOSICIONES (1)

 

Las “oposiciones” son una modalidad de proceso selectivo para el acceso al empleo público. Sus raíces, como ya se ha visto, se encuentran en el siglo XIX, de donde procede tan singular denominación.

La expresión, a pesar de su evidente arraigo y de estar recogida por la RAE como cuarta acepción, no es la más adecuada. Pero este es un tema menor. Lo importante es la esencia. Y, sobre ello, debo resaltar que las reflexiones que aquí se vierten se vuelcan solo sobre los niveles superiores de la Administración Pública (acceso a cuerpos y escalas o puestos de trabajo del grupo de clasificación A), que es dónde el sector público se juega su futuro.

Tradicionalmente, superar una prueba selectiva de ese carácter se ha vinculado con “ganar una oposición”, en cuanto que es un proceso competitivo: unos lo superan mientras que otros no. Su implantación se produjo como medio de taponar el clientelismo, el favoritismo y la arbitrariedad –que campaba a sus anchas- en el acceso a la función pública. Y para configurar ese freno institucional se apostó por un tipo de pruebas selectivas basadas en unos temarios (normalmente extensos) que se proyectaban sobre exigencias de contenido memorístico, aunque en algunos casos (los menos) trufadas con algún ejercicio práctico.

Las cosas han cambiado mucho desde entonces. Al menos la sociedad lo ha hecho. La tecnificación de plantillas se impone: en Francia 4 de cada 5 plazas cubiertas lo son del grupo de clasificación A. También –aunque en menor medida- ha cambiado la enseñanza, por lo que ahora importa la universitaria (con la entrada en escena, si bien con dificultades y de forma muy irregular, del “espacio europeo de educación superior”). Este dato, junto con la irrupción de Internet, el desarrollo de las tecnologías de la información y de las comunicaciones, las redes sociales, así como esa sobreabundancia de información instantánea y de consumo inmediato a través de innumerables aplicaciones en dispositivos móviles sobre cualquier ámbito que se precie, no destierran el conocimiento memorístico, pero sí lo relativizan mucho.

Las pruebas de acceso a la función pública en las democracias avanzadas caminan por otros derroteros, pues allí se da (aunque no en todos los casos) más importancia a las competencias vinculadas con las aptitudes y actitudes, que se acreditan fundamentalmente a través de tests y de entrevistas (por ejemplo: entrevistas estructuradas), y predicen, así, con mayor garantía la adecuación de la persona a las necesidades de la organización. La innovación, por tanto, ha arraigado ya desde hace años en los procesos selectivos de ciertos países. Algunos ejemplos de tales prácticas, tomados un tanto aleatoriamente, nos pueden servir de referencia: como es el caso de la Comisión de Servicio Civil de Canadá: https://www.canada.ca/en/public-service-commission.html; o la Oficina de Selección de la Administración Federal de Bélgica: http://www.selor.be/fr/. Los test de inteligencia general, así como de personalidad, se imponen, junto con otras muchas técnicas. La función pública no necesita “empollones”, sino personas que presten servicios públicos profesionales de calidad, con capacidad de adaptación, respuesta, iniciativa, creatividad e implicación.

En cualquier caso, hay una auténtica anorexia de marcos conceptuales y, por arrastre, una ausencia de competencias básicas para ejercer cabalmente las funciones asignadas (al menos es un fenómeno que observo) por un buen número de quienes dirigen o trabajan en el sector público. Además, hay un déficit de actualización a través del estudio. Parte de la culpa la tiene el sistema de acceso: que pone “todos los huevos en la cesta” de la oposición. La formación light (todavía dominante) contribuye a ese abandono. También el sistema de designación en posiciones directivas o de responsabilidad. No menos importante es la (casi) general inutilización de la evaluación del desempeño como palanca de cambio. Presente en las leyes y ausente en la gestión. Preocupante. ¿Dónde están la buena dirección pública y los profesionales (funcionarios) de excelencia? Salvo excepciones, que las hay, no abundan. No porque no haya capacidades potenciales, sino porque no se estimulan. Afortunadamente, todavía quedan mirlos blancos y personas comprometidas en la función pública. Sostienen el tejado de lo público antes de que se hunda. Y hay que agradecérselo, aunque nadie se lo compense: a los buenos funcionarios, paradojas de la vida, se “les premia” con más trabajo.

Las oposiciones, no obstante, siguen gozando de predicamento social y de una cierta áurea de legitimidad. Nadie cuestiona a los funcionarios, porque en su día “ganaron” unas oposiciones; esto es, superaron un proceso selectivo. Nadie se pregunta cómo ni de qué se les examinó (por cierto de cosas que, por lo común, nada tienen que ver con el presente). Superar una oposición se convierte, así, en patente de corso. Es el acto más importante de una “carrera administrativa” que fomenta de ese modo “el quietismo”. Ganada la plaza, se puede dormitar. No obstante, sin evaluación no hay remedio. No sabemos objetivamente qué se hace ni cómo se hace: lo intuimos. Y punto. Una gran paradoja del “modelo”. Disfuncional a todas luces.

La oposición se considera un método objetivo, más aún en un país en el que la recomendación y el favor están todavía presentes por todas las esquinas. Y, ciertamente, lo puede ser, siempre que se plantee cabalmente. Actualmente, el problema real de las oposiciones no es ni su denominación ni tampoco su función como procedimiento de acceso a la función pública o al empleo público. Las objeciones que se pueden plantear frente a este procedimiento selectivo hacen referencia a su trazado o, por ser más preciso, en lo que afecta a su diseño. También a su configuración institucional, en particular a las (escasas) garantías materiales (no formales) que rodean su desarrollo. Veremos ambos temas, pero en entradas posteriores.

Antes, para cerrar este “aperitivo”, una observación previa: la oposición –en puridad- tendría que ser el procedimiento ordinario de acceso a la función pública, puesto que es el procedimiento selectivo que salvaguarda objetivamente con mayor intensidad los principios constitucionales de igualdad, mérito y capacidad.

No obstante, el marco normativo vigente (TREBEP) acepta que tanto la oposición como el concurso-oposición sean los sistemas de acceso ordinarios al empleo público. Hecha la Ley, hecha la trampa: el concurso-oposición, a través de un empleador débil e irresponsable que acepta sin rechistar la presión de unos sindicatos (desatendiendo ambos el interés público que comporta un acceso democrático y exigente a una función pública o empleo público al servicio de la ciudadanía), se ha convertido, así, salvo en contadas excepciones, en el sistema ordinario de acceso al empleo público: nada mejor que “trucar” las pruebas edulcorando las bases. Tema muy viejo, hasta insultante, que los tribunales (empezando por el Constitucional) se han venido “tragando”. Tal vez sea hora de volver a los principios, esta vez constitucionales. Y reforzar su aplicación. Pero no me interpreten mal, bien planteado (siempre que la fase de concurso se diseñe correctamente y su peso sea proporcionado) el concurso-oposición es un buen sistema, pervertido es la antesala de la corrupción (no otra cosa es la quiebra del principio de igualdad, mérito y capacidad). Las cosas por su nombre. Que quede claro. Nada contra el concurso-oposición, todo contra su mal o perverso uso.

Hay a quien le cuesta entender que lo público lo pagamos todos. También la nómina de los funcionarios y de los empleados públicos. Y queremos (más bien es una exigencia democrática y funcional) que, como es obvio, quienes nos sirvan sean los mejores y lo sigan siendo en el ejercicio ulterior de sus funciones. Queremos médicos, profesores, policías y funcionarios o empleados públicos excelentes. No personas mediocres ni mucho menos amigos, clientes, familiares o colegas del colegio de quienes tienen el atributo de nombrarlos o contratarlos a través del “dedo democrático”, del que se vanagloriaba un necio alcalde (como expuso, en su día, Francisco Longo). Tampoco queremos “clientes” de los sindicatos. Solo buenos empleados.

Hay una idea que está muy arraigada en aquellos países con instituciones sólidas, no entre nosotros desgraciadamente. Y no es otra que la naturaleza democrática del acceso a la función pública. Profesionalidad de la función pública y democracia son cuestiones que no se pueden escindir. Quien no entienda esto no entiende nada de lo que es un Estado democrático. En la página Web de la Comisión de Función Pública de Canadá se explica perfectamente y en pocas palabras: el objetivo fundamental que se persigue es disponer de “una función pública no partidista, fundada sobre el mérito y representativa, al servicio de todos los ciudadanos”. Aclaremos que la igualdad en Canadá es consustancial al principio de mérito. En el Reino Unido, los principios en los que se asienta la selección son el mérito, la objetividad e imparcialidad y el carácter abierto de las convocatorias. El poder de los principios.

En España la oposición solo se aplica para el acceso a los cuerpos de élite de la Administración General del Estado y en algunos otros casos más. Una minoría frente al reverdecer del concurso-oposición. Y eso es algo que se oculta. Todo lo más se intuye. En efecto, de forma imperceptible se vuelve a imponer de forma generalizada el procedimiento selectivo denominado concurso-oposición que, por su estructura y finalidad, debería ir dirigido a cubrir determinados puestos de trabajo que, por sus especiales características, exigieran acreditar experiencia previa contrastada o destrezas específicas. Pero, además, se pretende pervertir su esencia: no se premian méritos, se beneficia la antigüedad y otras menudencias formales. Sobre esto ya me despaché a gusto en la anterior entrada.

Se avecinan convocatorias ingentes de pruebas selectivas por “concurso-oposición”. En la sociedad de las TICS y de la transparencia es difícil ocultar lo obvio: no diga proceso selectivo cuando lo que pretende es otra cosa. Si no se hace con garantías, un proceso selectivo puede transformarse fácilmente en una estafa ciudadana. Habrá impugnaciones en cadena. Las soluciones no son neutras, menos cuando te juegas un “salario para toda la vida”. Como recordara hace más de veinte años Alejandro Nieto, el ingreso en la función pública produce “una situación de alivio existencial”: tener la vida solucionada “para siempre”. Veremos si es así en el futuro. Pero, de momento, hay mucho interés “económico” y “personal” en cosas aparentemente tan mundanas. Y eso trufa el debate. Más aún en un sociedad en la que el empleo (privado) está cargado de precariedad. Un empleo público, como afirma el profesor Joan Mauri, es un bien económico muy preciado, también en la sociedad de los millennials.

En conclusión, hay que recuperar el acceso a la función pública como principio democrático (pues así se encuadra ese derecho fundamental en el artículo 23 de la Constitución). Por tanto, solo quienes acrediten talento y virtudes en procesos competitivos y abiertos (sean interinos, temporales o candidatos en general) deben ser merecedores de un empleo público estable retribuido al servicio (siempre “al servicio”) del resto de la ciudadanía. Lo demás es jugar con fuego, sembrar vientos para que se recojan tempestades. Aboguemos por una selección de empleados públicos adaptada a los tiempos. Exijamos que nuestros funcionarios y empleados públicos sean los más cualificados, acreditándolo tanto en el momento de su ingreso como en el ejercicio de sus funciones. Es algo que nos merecemos. Y, además, lo pagamos. Es un derecho de esencia democrática. No solo un derecho fundamental, que también. El valor objetivo de una buena selección de empleados públicos es algo que no tiene precio. Enriquece a las instituciones y también a la sociedad. Lo contrario es miseria, que solo beneficia a estómagos agradecidos.

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LA FRAGILIDAD DEL SISTEMA DE MÉRITO (II)

(ACCESO AL EMPLEO PÚBLICO: ENTRADAS “FÁCILES”)

El sistema de mérito en España tiene bases muy endebles, escasa tradición y muchos agujeros negros. Sin embargo, es un tema que ha merecido un tratamiento académico residual y un desprecio político absoluto. No está en la agenda. Ni se le espera.

A muy pocos les interesa airear las miserias que aquejan al empleo público en lo que a déficit de profesionalidad respecta. Los que están hacen su trabajo, unos de forma excelente, otros lo llevan a cabo bien y algunos otros (los menos) regular, mal o peor. Los hay que ni siquiera lo hacen. Pero los resultados no importan. Tampoco resulta relevante cómo se accedió al empleo o de qué manera se proveyó el puesto o con qué criterios fue nombrado o contratado. Ya está allí, “en la tierra prometida” (como diría el profesor Nieto) o en el lugar ansiado, unos con vocación de quedarse para siempre, otros por una temporadita, cuanto más larga mejor. Siempre se está mejor en ese sitio que a la intemperie (esto es, que en el mercado).

Pero para comprender cabalmente el alcance del problema, en ausencia de estudios estadísticos fiables, puede ser oportuno hacer un breve listado o recordatorio, más bien telegráfico, de cuáles son los escenarios o agujeros negros donde el principio de mérito se difumina, declina, desfallece o simplemente es totalmente ignorado.

En este comentario me centraré solo en algunos agujeros negros que afectan a las primeras puertas que dan entrada o acceso al empleo público. A las que son “fáciles” de franquear, aunque no deberían serlo. A las “puertas falsas”, aunque a veces no lo sean. Dejo la reflexión de las oposiciones y de otros procedimientos de acceso para un momento posterior. También más adelante volveré sobre el desfallecimiento del sistema de mérito en la provisión de puestos de trabajo (libre designación), en el nombramiento de personal eventual y en los nombramientos de personal directivo en la alta Administración Pública, así como al acceso en el sector público institucional (ámbito especialmente grave donde el principio de mérito brilla, generalmente, por su ausencia).

Evidentemente será un repertorio incompleto, pero –una vez que hayamos identificado tales patologías- ese mapa nos podrá servir de guía para ver cómo podemos intentar “tapar” esos agujeros negros y reponer el principio de mérito al lugar que le corresponde en un Estado democrático, así como construir una Administración Pública y un sector público institucional basado en la igualdad material, en la profesionalidad y, por tanto, reforzar el valor de la imparcialidad y el servicio de la ciudadanía. Tarea hercúlea, necesaria; pero para iniciarla es bueno saber de dónde partimos.

Veamos las “dolencias” que presenta la que ya se ha convertido (en el ámbito autonómico y local, menos en la AGE) como la primera puerta de entrada (esto es, la regla y no la excepción) al empleo público:

1)      Reclutamiento. La publicidad y la transparencia efectivas son presupuestos básicos para que el sector público capte los mejores talentos. La difusión de cualquier oferta de empleo público, de las convocatorias de pruebas selectivas, pero especialmente –por lo que ahora importa- la cobertura de plazas interinas o de personal laboral temporal, es una exigencia básica del sistema de mérito. No siempre se hace. Y muchas veces se hace con poca intensidad. En ocasiones, con ninguna: ¿Por qué las Administraciones Públicas y las entidades de su sector público institucional no difunden por todos los medios sus vacantes?, ¿no quieren captar a los mejores? La opacidad, la publicidad o transparencia insuficiente, esconde (en el peor de los casos) corrupción o (en el mejor) malas prácticas. Las técnicas de “reclutamiento” se han de mejorar y abrir a la sociedad (Universidades, redes sociales, portales de transparencia, medios de comunicación, etc.).

2)      Acceso del personal interino o laboral temporal. No pocas Administraciones públicas y buena parte del sector público institucional tienen (si es que los tienen) endebles sistemas de acceso de este tipo de personal, basados en pruebas que no acreditan el mérito de forma real o, incluso, asentados en modalidades de nombramiento o contratación de forma directa (por “razones de urgencia”), sin pruebas selectivas de ningún tipo (algo que se debería considerar ilegal, por vulneración del artículo 55 TREBEP). También en no pocos casos, esa “urgencia” se reviste con la entrega de un currículum y, todo lo más, alguna entrevista. ¿Cuántas personas han entrado así en la Administración y en su sector público? Decenas de miles. Y siguen entrando. La disposición adicional trigésima cuarta de la Ley de Presupuestos para 2017 intenta poner remedio (aunque solo para el personal laboral) a estos problemas, pero dudo que lo consiga: recordar que se tiene responsabilidad por la mala aplicación de la contratación laboral no es decir mucho.

3)      El acceso a través de “bolsas”. Como bien afirmó el profesor Joan Mauri, este es un tema que está pidiendo a gritos un estudio monográfico. Las “bolsas” de candidatos tienen muchas procedencias. Las más limpias son la que encuentran su origen en convocatoria de oposiciones que los candidatos han superado sin plaza. Luego las exigencias se reducen (pero aún existen) cuando se recurre a los que aprobaron algún ejercicio (pero suspendieron otros o no se presentaron). Pero tales exigencias pierden más fuelle cuando las “bolsas” son de personal interino (en pruebas de acceso realizadas “ad hoc”; esto es, no para cubrir un puesto de trabajo específico sino para “formar una bolsa”), donde van corriendo los números en función de las necesidades de la Administración y del perfil más o menos idóneo (o de la propia casualidad o azar) de cada integrante de la bolsa. Y ya esos estándares se hunden en el caso de las “bolsas giratorias”, creadas en tiempos inmemoriales y a partir de las cuales se van cubriendo puestos de interinidad en el sector público en función de las vacantes. Hay personas que entran y salen constantemente de las bolsas. Unos tienen suerte y “pillan” un puesto de trabajo de interinidad estructural, los otros se conforman con ir saltando de puesto en puesto a la espera de caer en puesto estructural. Hasta que la bolsa se agota y vuelta a empezar. Las reglas de las bolsas son de “consumo doméstico”, si las hay. Normalmente son espacios “desregulados”. Sistema tercermundista para unas Administraciones del siglo XXI.

4)      Encadenamiento de contratos y su transformación en personal laboral indefinido no fijo (o personal laboral por tiempo indefinido). Aquí el acceso se produjo inicialmente a un contrato temporal. Unas veces con pruebas y otras tantas sin ellas. Pero, la falta de diligencia (o mirar hacia otro lado) de la Administración o la configuración de los programas como subvenciones anuales (que no exime de esa falta de diligencia), terminan enquistando a ese personal en las estructuras. En primer lugar, tal como ha recogido la STS de 28 de marzo de 2017, a través de ese insólito tertium genus que comporta esa figura de “nuevo tipo de empleado público” (un ejemplo pintoresco de las disfunciones que tiene nuestro sistema judicial cuando magistrados del orden social, por muy supremos que sean, interpretan y definen instituciones del Derecho de la Función Pública o del Empleo Público): no son, por tanto, personal laboral fijo ni tampoco personal laboral temporal. Son otra cosa. Ya tenemos otro engendro. Uno más para la colección de fantasmas de la función pública española. Una vez en esa condición, el siguiente paso es “estabilizarlos” mediante pruebas de acceso. Mejor que no sean muy exigentes, pues si no superan las pruebas la Administración deberá indemnizarles con veinte días por año de servicio (una vez más la STC de 28 de marzo de 2017 dixit): “opositores con cesantías”. Los puestos de trabajo y los presupuestos son “públicos”; a nadie importa (y menos aún a los jueces, sean de aquí o europeos) las consecuencias estructurales o económicas de sus decisiones: las pagamos los demás. Los problemas comienzan cuando esa doctrina jurisprudencial, más aún desde las sentencias de 14 de septiembre de 2016 del TJUE, está ya contaminando (como no podía ser de otro modo) a los funcionarios interinos y, asimismo, al orden jurisdiccional contencioso-administrativo. Veremos cómo acaba.

5)      Acceso a través de un concurso-oposición “trucado”. Dejemos ahora de lado el procedimiento de concurso, que solo se aplica al empleo público laboral; pero sobre el que también habría mucho que decir, si se utiliza inconvenientemente. Por lo que ahora interesa, el concurso-oposición es un procedimiento ordinario. Y bien ejecutado puede ser, sin duda, un excelente sistema de selección, como se dirá en su momento. Los problemas vienen cuando se diseña mal, se ejecuta deficientemente o, peor aún, cuando se hacen trampas en el solitario y se pretende “aplantillar” a los funcionarios interinos o personal laboral temporal (así como a indefinidos no fijos) con criterios de exigencia muy laxos en la fase de oposición con la finalidad de que puedan superar fácilmente las pruebas de conocimientos, destrezas y aptitudes, aportando “su mochila” en la fase de concurso (sea anterior o posterior) y, así, sumar lo necesario para que el aspirante “externo” (por muy brillante que sea) no les alcance. La jurisprudencia constitucional, construida en sus diez primeros años de existencia, fue muy complaciente (también muy laxa) con este fenómeno. Ahí sigue enquistada, como un mantra. Las circunstancias excepcionales de construcción de las administraciones públicas –se pretendía justificar- lo exigían. Ahora se utiliza el mismo argumento: el necesario recurso al personal laboral temporal o interino como consecuencia de la congelación de la oferta de empleo público en la larga época de contención fiscal, requiere el uso de esta vía como medio de “estabilización de las personas” en sus puestos de trabajo. No se estabiliza el empleo, lo hace el empleado “público”. Objetivo muy loable, siempre que el principio de mérito no sufra; pues en ese caso quien padecerá de por vida (no se olviden los impactos económicos y funcionales de esa mala decisión) será la Administración Pública y, sobre todo, el ciudadano. Los acuerdos sindicales Gobierno-Sindicatos de 29 marzo de 2017, pero sobre todo la Ley de Presupuestos Generales del Estado para 2017 (que se aprobará en breve), no ayudan a reforzar el sistema de mérito. Permiten, corrigiendo el artículo 37.2 TREBEP, tal como ha recordado Joan Mauri en un excelente artículo publicado en la Revista de la Federació de Municipis de Catalunya, que “se negocie” la articulación de los procedimientos selectivos de estabilización de empleados públicos. Blanco y en botella: el sistema de mérito saltará por los aires, si nadie lo remedia.  Hay innumerables funcionarios interinos y, asimismo, personal laboral temporal o interino, que son excelentes o muy buenos profesionales: solo hay que exigir y posibilitar que lo acrediten. A ellos también les interesa objetivamente un proceso selectivo modélico; prestigiará su labor y condición a ojos de la ciudadanía. Pero un relajamiento del principio de mérito en este tema no puede servir para que quienes no acreditan capacidad profesional sean “aplantillados por motivos de antigüedad”. La Administración no es una entidad benéfica. La pagamos entre todos.

6)      Otras vías de acceso al empleo público estructural. Aparte de las citadas, hay otras vías de acceso en las que el principio de mérito desfallece en no pocas ocasiones. Baste aquí con citarlas, pues requerirían un espacio mucho más amplio, del que ahora no quiero disponer. Por no hablar de la “contratación de externos” que se internaliza (patología que abunda en el mundo local). Por un lado, los procesos de funcionarización del personal laboral, con toda la problemática y complejidad que plantean, se hacen en no pocas ocasiones con exigencias muy exiguas en lo que a criterios de mérito respecta. Tema tratado en detalle, entre otros, por Xavier Boltaina, a cuyos trabajos  me remito. Más complejidades presenta, por otro, la inserción de personal laboral “externo” (sea procedente del sector público institucional hacia la Administración matriz o sea consecuencia de procesos de rescate o incorporación de servicios públicos, entre otras circunstancias). La disposición transitoria vigésima sexta de la LPGE para 2017 pretende poner coto a esa tendencia, vedando que puedan adquirir la condición de “empleados públicos”. Veremos cómo termina ese tema, pues aún falta tramitar la Ley de Contratos del Sector Público.

En suma,  el sistema de mérito hace aguas en la primera fase, probablemente la más crítica por lo que ahora diré, del proceso de incorporación de personas al empleo público. Sirve, por lo común, para incorporar personas, pero no las mejores ni menos aún para captar talento. Muchos de estos vicios o patologías son meros fallos de planificación y de gestión de recursos humanos (o de personas) del sector público. Problema grave. En efecto, no hay planificación ni tampoco buena gestión de personal. Tampoco hay previsión de efectivos. Y esta puerta de entrada “excepcional” (así se califica por las leyes), se está transformando en la puerta de entrada “falsamente ordinaria”. Algo que se debería corregir de inmediato. Pero, al parecer, a nadie importa. Menos aún a muchos de quienes tienen responsabilidades políticas o directivas, pues los temas de personal “queman”, desgastan y mejor dejarlos como están.  Una mente cortoplacista no puede pensar de otro modo.

Pero siendo grave lo anterior, puede serlo más aún las consecuencias que este pésimo diseño de “la primera entrada” en la Administración se tiene. Si no se corrige adecuadamente y se perpetúa en el tiempo, el sector público español está condenado a vivir atado a la mediocridad y con unos costes económicos inasumibles para la ciudadanía. El cierre aún importante y por un tiempo de la oferta de empleo público seguirá disparando la interinidad y la temporalidad en el empleo público. Sin un sistema de acceso a esos puestos que evalúe de forma cabal el mérito y la capacidad de los candidatos, el problema se reproducirá eternamente. Y ya saben: la primera puerta “falsa” abre más tarde o más temprano la segunda. Después vendrá la tercera, de la que hablaremos en otro momento. Todas ellas, salvo excepciones, fáciles de franquear hasta ahora. Así, con toda franqueza, no se construye nada serio. El “saber especializado o técnico” –como exponía Weber- no se acredita suficientemente y se pierde una condición existencial de la función pública. Ya saben quiénes pagarán los platos rotos.

LA FRAGILIDAD DEL SISTEMA DE MÉRITO (I)

 

En la Declaración de Derechos del Hombre y del Ciudadano de 26 de agosto  de 1789 se recogió el principio de igualdad, que en su proyección sobre el acceso a los empleos públicos se completaba con el principio de capacidad y, asimismo, con expresa mención a las virtudes y talentos. Un artículo 6 preñado, sin duda, de modernidad. El complejo contexto de la Revolución francesa no permitió, sin embargo, que tal principio cuajara. Los movimientos en la nómina de la Administración Pública fueron constantes.

Las Constituciones de Europa continental de finales del XVIII y del siglo XIX se hicieron rápidamente eco de ese principio de igualdad, al que completaron con las ideas de mérito y capacidad. Su plasmación formal tampoco supuso, en cambio, una efectividad en su aplicación. Al empleo público en Europa, con la excepción de la Administración prusiana y algunos cuerpos de la administración francesa (auditores del Consejo de Estado), se ingresaba por “vías paralelas”. El principio de mérito tardaría (allí donde en realidad lo ha conseguido) muchas décadas en asentarse.

En Inglaterra el principio de mérito no comenzó a ser efectivo hasta el Informe Northcote-Trevelyan de 1853, y fue un proceso gradual. En Estados Unidos su implantación fue aún más tardía. Los desgarros producidos por el sistema de botín (spoils system) en la Administración estadounidense, impulsado por el “populista” Presidente Andrew Jackson a finales de la década de los veinte del siglo XIX, no comenzaron a paliarse hasta la aprobación de la Pendlenton Act de 1883. Mientras tanto la corrupción echó profundas raíces en ese país. Algo que no cambiaría hasta bien entrado el siglo XX.  La historia es conocida, pero conviene recordarla.

El caso de España es aún más tardío. En este país el principio de igualdad en el acceso al empleo público estuvo presente en buena parte de las Constituciones decimonónicas, pero su aplicación fue prácticamente nula. A través del sistema de cesantías, la aplicación castiza del spoils system (como lo denominara el profesor Alejandro Nieto), los empleados públicos entraban y salían de la Administración Pública en función de las preferencias políticas y personales de quienes gobernaban en cada momento. Los intentos de profesionalizar el acceso a la función pública por parte de López Ballesteros (1827) y de Bravo Murillo (1852) fueron píos deseos. Tan solo algunos cuerpos especiales de la Administración Pública garantizaron el acceso mediante pruebas selectivas. En el Poder Judicial las pruebas de acceso no se implantaron hasta 1870. Comenzaron a aflorar, así, las denominadas “oposiciones”; una expresión impropia de tiempos pretéritos que tal vez sería oportuno ir desterrando o sustituyendo por otra. Algo, no les oculto, muy difícil de erradicar. Sus raíces son muy profundas.

Perforada por la política, intereses personales e impulsos nepotistas, la Administración española del siglo XIX ofrecía una imagen paupérrima en lo que a profesionalización respecta. El carácter patrimonial de la Administración fue la nota determinante de ese período. Una debilidad institucional evidente, a diferencia de otros países europeos que fueron corrigiendo paulatinamente ese déficit.

El siglo XX tampoco mejoró en exceso las cosas. Los sistemas de cesantías, ya muy reducidos en sus efectos, no fueron eliminados hasta la reforma de Maura de 1918. La “oposición” parecía erigirse como medio de acceso a la función pública. Su formato era, por lo común, muy preciso: pruebas orales y escritas sobre unos extensos temarios que los aspirantes debían memorizar, normalmente tras años de estudio con “preparadores” que les tomaban “la lección”. Este era el elemento de objetivación determinante: la capacidad memorística y la facilidad en reproducir los contenidos de los temas de forma ágil y rápida, como buen papagayo. Con ello se evitaba, ese era el argumento, cualquier resquicio de arbitrariedad.

Vinieron luego años, tras la II República y la Guerra Civil, de “selección negativa” (depuración de funcionarios públicos) o de “oposiciones patrióticas”, pero poco a poco la oposición fue transformándose, con su formato tradicional, en el modo de acceso a la función pública. Algunas de estas oposiciones eran muy exigentes (cuerpos de élite) y otras menos. Sigilosamente, a lo largo del tiempo, fueron apareciendo formas bastardas de la oposición: el concurso-oposición o el concurso. En el primero se valoraban méritos junto con los conocimientos. En el segundo, solo méritos. Eso sí, el mérito entendido como “papel” (certificaciones de cursos, antigüedad, titulaciones, etc.). Pero ahí no se detuvo la cosa, el tardofranquismo, que encumbró a los cuerpos de élite a la dirección del Estado, también creó algún que otro engendro: las “pruebas de acceso restringidas”, en las que solo podían participar quienes “ya estaban” como “interinos” prestando servicios en las Administraciones Públicas: la función pública “paralela” adquiría el estatus de mayoría de edad (“de carrera”).

Sorprende, en todo caso,  ante la eclosión del sistema de oposiciones que se mantuvieran las prácticas clientelares, nepotistas o el más puro amiguismo. En efecto, tales patologías no se erradicaran nunca del sistema de acceso a un empleo público. Siempre era más fácil entrar en determinados niveles de la Administración cuando se tenía “un enchufe”. Este era, en verdad, el medio más efectivo de ingreso. Así, no cabe sorprenderse de la patología que implicó que Primo de Rivera, en su afán retórico de limpiar la Administración, prohibiera los enchufes, cosa que ni corto ni perezoso el propio Franco replicó también. ¡Cuál sería el grado de penetración de tal práctica corrupta para que se aprobaran tales medidas!: Prohibir los enchufes era luchar contra la impotencia. La personificación del “enchufe” (una persona siempre influyente) antes era el cacique, gobernador civil o alcalde, cuando no el ministro. Más adelante fueron los partidos (y sobre todo aquellas personas que ocupaban posiciones de poder en tales estructuras) los que hicieron ese papel “mediador” o, peor aún, de “conseguidor” de empleos públicos. Los (malos) ejemplos recogidos en el excelente libro Política en penumbra (Siglo XXI, 1996) son impagables. España, fuera cual fuese el régimen político (conservador, liberal, republicano, nacionalista o demócrata), siempre tuvo una honda penetración clientelar.

Cuando en 1978 se (re)implanta el régimen constitucional, la situación de la función pública era bipolar: por un lado, estaban los cuerpos de élite para cuyo acceso se requería superar pruebas selectivas (oposiciones) altamente exigentes (en temario), algo que normalmente solo quien procedía de familias pudientes o de sagas funcionariales acreditadas se lo podía permitir (la extracción sociológica de los miembros de los cuerpos de élite de la Administración española no es un asunto baladí); por otro, había otros cuerpos de la Administración Pública que debían también superar pruebas selectivas, pero cuyos niveles de exigencia eran menores y, en no pocos casos, tales procesos se edulcoraban con sistemas de ”concurso-oposición” o simplemente de “concurso”, cuando no de pruebas restringidas. Pero, además, en el fondo del problema continuaban arraigando las prácticas seculares de corte patológico: el enchufismo no había desaparecido, se fue transformando gradualmente en clientelismo político, tanto en el acceso a un empleo público temporal o interino como en la provisión de los puestos de trabajo más altos de la estructura del empleo público o en los niveles directivos o de personal eventual. Los tribunales de acceso a cuerpos de élite tampoco estaban (ni creo que lo estén) exentos de “influencias fuertes” que corregían “la discrecionalidad técnica” a favor de determinados apellidos. La colonización de la alta administración por la política fue absoluta a partir de 1978. Luego hubo alguna medida correctora, pero siempre tibia. Y en esas seguimos, cuarenta años después.

Así las cosas, no cabe sorprenderse de nada. La fragilidad del sistema de mérito en España viene de lejos. Cambiar estas prácticas llevará mucho tiempo (décadas), como se ha demostrado en otros países. Se requiere voluntad férrea y tesón. Sin una función pública o un empleo público altamente profesional e imparcial no se construye una democracia eficiente ni menos aún una Administración Pública que preste servicios de calidad a la ciudadanía. Todavía queda mucha huella de Estado patrimonial en la función pública. La “Administración impersonal”, como la calificaba Fukuyama, es un presupuesto básico del Estado democrático. La presencia del principio de mérito palidece aún mucho en el ámbito del poder territorial (algunas Comunidades Autónomas y no pocas entidades locales; algo bien estudiado por Javier Cuenca), pero es especialmente grave en el sector público institucional, donde, por lo común, la selección por mérito es la gran ausente.

El economista Carlos Sebastián, en su libro España estancada, censura el deterioro sufrido por la Administración, poniendo de relieve que “en las últimas décadas se ha producido un cierto retroceso en la calidad del aparato del estado”. Califica al país como un “Estado neopatrimonial” y aboga por la necesidad imperiosa de reformar la Administración Pública, también los sistemas de acceso (a los que dedica algunas reflexiones muy críticas).  Nadie parece tomar nota de tales retos.

La fragilidad del principio de mérito es, sin embrago, un pésimo síntoma del estado de salud de una sociedad y del estado de revista de sus poderes públicos. Si queremos un sector público competitivo e imparcial se debe reforzar hasta el infinito el vigor y la aplicación efectiva de ese principio de mérito. Las administraciones públicas y las entidades de su sector público deben captar –como decían los revolucionarios franceses- personas con “virtudes y talentos”. Moralmente rectas y profesionalmente las más capaces. No hay otro camino. No lo busquen. Si van por otro lado se engañan, también engañan a la ciudadanía (o a los “opositores” de buena fe que creen en la limpieza de los procesos selectivos) y, algo peor, incurrían en malas prácticas, cuando no en corrupción. Invertir en la defensa del principio de mérito es fortalecer las instituciones.

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LOS COSTES DE LA (MALA) SELECCIÓN  

Poco se ha reflexionado sobre el problema de los costes que supone para la Administración Pública equivocarse en la selección de empleados públicos. En uno o dos es malo, en diez un gran problema y en más una catástrofe para la organización. Menos aún se ha pensado sobre los impactos económicos que tales errores tienen (las cifras pueden alcanzar cotas escalofriantes). Y tampoco nada se ha publicado, al menos que sepa, sobre la letales consecuencias que para el servicio público a la ciudadanía implica esa mala elección. Porque seleccionar es elegir, se presume que con criterios objetivos y garantizando el cumplimiento de una serie de principios que vienen explícitamente recogidos en la Constitución y desarrollados de forma expresa en el artículo 55.2 del EBEP.

Pero en una sociedad como la actual en la que el trabajo el sector privado es, en no pocas ocasiones, precario en cuanto a condiciones y enormemente volátil en su duración, acceder a un empleo público, más si es funcionarial y de carrera, se convierte en un preciado bien o, más aún, en una inestimable conquista de seguridad económica que muy pocas personas, porcentualmente hablando, están en disposición de alcanzar. Lo dijo recientemente el profesor Joan Mauri: los empleos públicos se han convertido en un codiciado bien económico. Y eso genera expectativas, pero también tensiones. Algo que ya vaticinó hace décadas Luc Rouban, “cuando las crisis económicas se amplifican, la ciudadanía considera la función pública como un refugio”.

En consecuencia, la disputa de los empleos públicos es (y será más aún en un futuro, al menos mientras garantice un empleo vitalicio) un objetivo compartido y deseado por decenas o centenares de miles de personas, una ciudadanía con derechos reconocidos constitucional y legalmente, que las Administraciones Públicas y las entidades del sector público institucional deberían respetar escrupulosamente. Se juegan mucho en la partida. Sin embargo, el contexto no será fácil: el sector público lleva varios años “sin entrenar” en lo que a procesos selectivos comporta. Y un escenario de pruebas selectivas masivas no es, ciertamente, el mejor para reclutar con criterios efectivos. Sí para seleccionar, pero con poco tino. Eso es lo que se debe mejorar.

En efecto, el problema se complica –y todo el mundo lo sabe- por la enorme bolsa de temporalidad que hay en las Administraciones Públicas. Algunas de esas situaciones se prolongan en el tiempo y ya comienza a existir personal temporal o interino (o indefinidos no fijos) que se asoman a la jubilación o que se están jubilando. Una pésima previsión en la gestión de efectivos por parte de las Administraciones Públicas tiene la culpa (una responsabilidad sobre la que ya los tribunales, empezando por el TJUE, ponen el foco; pero el que paga siempre es el ciudadano), agravada por los largos años de contención fiscal y el cierre casi a cal y canto de las ofertas de empleo público (un estrepitoso error político que tendrá consecuencias muy serias –ya las está teniendo- para las estructuras de plantilla del sector público).

La todavía tímida y gradual apertura de los procesos selectivos en el empleo público tendrá en los próximos e inmediatos años un objetivo: la estabilización de plazas ocupadas temporalmente, como afirma el proyecto de Presupuestos Generales del Estado para 2017 (ya en el Senado). Obsérvese que la estabilización es “de plazas” y no de “personas”. Y ello tiene su lógica –otra cosa es lo que finalmente se haga-, puesto que el personal temporal ha accedido a tales puestos de trabajo con unas exigencias competitivas y de contenidos ciertamente bajas, cuando no lo ha hecho por “vías paralelas”. El tiempo transcurrido no sana la falta de acreditación de competencias, cuando ella no se ha producido en el momento inicial. Puede reparar algo las cosas, en cuanto que el “aprendizaje” en el puesto mejora las destrezas de algunas personas, al menos las que trabajan bien, que no son pocas.

Pero, ante el inicio de procesos selectivos (formalmente) abiertos y competitivos para la provisión de decenas de miles de plazas en el sector público que se producirán en los próximos años, conviene a veces recordar lo obvio: las Administraciones públicas necesitan existencialmente reclutar el mejor talento para que sirva óptimamente a la sociedad. Y talento hay mucho, conviene no olvidarlo. Solo hace falta que se pueda identificar y retener; esto es, que se diseñen procesos selectivos en los que se acrediten de modo efectivo –como recordara el EBEP- “las competencias” que tienen los diferentes candidatos y la adecuación de estas a los puestos de trabajo que potencialmente están llamados a desarrollar.

Para ello se necesita pruebas selectivas que midan esos conocimientos, destrezas, aptitudes y actitudes. Que actúen como medios efectivos de predicción de las personas que reclutan. No se trata solo de que los procesos selectivos sean intachables en términos formales (una exigencia básica), sino que asimismo –como expusieron lúcidamente Gorriti y López Basterra- que “tengan como criterio de éxito la predicción de un desempeño eficaz en igualdad de condiciones”. El trazado de las pruebas selectivas es, por tanto, muy importante. Los cuerpos o escalas de funcionarios, allí donde existen, sirven como medio de reclutamiento “en masa”, como atentamente ha estudiado Josefa Cantero, pero deben adaptar sus sistemas –como sugiere esta autora- a unas estructuras funcionariales cada vez más vinculadas a los puestos de trabajo.

En todo caso, se requiere algo más. Y, a veces da cierto pudor recordarlo: garantizar la publicidad, transparencia y libre concurrencia, pero también el principio de igualdad, mérito y capacidad, tan orillado en no pocas ocasiones en el acceso al empleo público. Pero sobre todo se convierte en algo imprescindible que las Administraciones Públicas españolas dispongan de sistemas efectivos para seleccionar los mejores perfiles de candidatos. No pueden fallar. Se juegan su futuro. Y sobre todo el de la ciudadanía a la que sirven, que somos todos.

Siendo lo anterior necesario, no es menos importante salvaguardar plenamente la imparcialidad y objetividad en los procesos, que debiera ser el norte de cualquier sistema de selección de empleados públicos. Es un presupuesto básico de la “Administración impersonal”, fundamento del Estado Constitucional Democrático y firme barrera contra la corrupción, tal como recordara recientemente Fukuyama.

Pero, además, se requiere asimismo –dato capital- que se haga efectivo el principio de profesionalización y especialización de los miembros de los órganos de selección. No se puede continuar con el sistema existente. Reclutar decenas o centenares de miles de personas en los próximos diez años para el sector público requiere inevitablemente disponer de Agencias o instituciones especializadas (el EBEP prevé los “órganos permanentes de selección”) en tales menesteres. Hay ejemplos (“espejos”) comparados en los que mirarse. Ningún funcionario, por muy probo y excelente que sea, puede compatibilizar cabalmente las funciones propias de su puesto de trabajo con la participación en tribunales o comisiones de selección a los que debe dedicar varias semanas o meses de su tiempo profesional. Además, por lo común, no están formados para seleccionar profesionalmente (y algunos ni siquiera para evaluar materialmente), solo lo están para elegir –en el mejor de los casos- a aquel o aquellos que han superado unas pruebas muchas veces distantes sideralmente de las funciones que tales personas realizarán en el sector público.

Y los procesos selectivos deben ser ágiles, pero eficientes. La agilidad no es premura desbocada o pruebas expeditivas que apenas nada acreditan (algunos de los test que tanto abundan y de fácil corrección). Si se quieren seleccionar cuadros superiores, técnicos o especialistas, se debe invertir mucho tiempo en los procesos y depurar aquellas técnicas de selección que ya se están aplicando hace muchísimo tiempo en el sector público de algunas democracias avanzadas. Una buena síntesis de esos sistemas de selección de la función pública profesional puede hallarse en el reciente y recomendable libro publicado por altos funcionarios de la Administración General del Estado, titulado Nuevos tiempos para la función pública (INAP, Madrid, 2017).

Tampoco es de recibo pretender llevar a cabo pruebas de acceso “baratas”; esto es, que sean de fácil ejecución y superación (por tanto, sencillas, para sumar luego méritos) y que apenas discriminen, pues con ese sistema la Administración Pública (y serán los políticos y gestores públicos con nombres y apellidos los culpables de esas malas prácticas) está echando piedras a su propio tejado. Alguien que ingresa “fácil” en la Administración Pública, con poco esfuerzo y sin acreditar competencias profesionales serias, es un lastre funcional, económico y presupuestario para organización y para la propia ciudadanía, pues una vez ingresado ya “no sale” hasta la edad de jubilación. Hagan cálculos. Fácil entrada y difícil salida son dos notas que, juntas, caracterizan a una mala función pública, inservible para la sociedad.

Evidentemente no hay que ser ingenuos. Buena parte de esos procesos de estabilización del empleo temporal tienen como objetivo consolidar personas interinas, temporales o indefinidos no fijos, en las estructuras del empleo público. Pero, al menos, hay que reivindicar –por un elemental principio cívico-democrático- que las pruebas sean limpias, exigentes y seleccionen a los mejores. Nadie pondrá en duda cabalmente que se valoren, con proporcionalidad y mesura, los servicios prestados en el sector público (no en una Administración Pública determinada) y en el sector privado. Es de justicia que así sea. Pero el empleo público, como su adjetivo indica, se caracteriza sobre todo y ante todo por la idea de servicio a la ciudadanía. No en vano son los ciudadanos quienes pagan a tales servidores. Y lógicamente la ciudadanía quiere tener los mejores profesionales, los más solventes y cualificados, los más actualizados e innovadores y, también, los más competentes, así como los más probos y comprometidos. Hay que restaurar el “ethos profesional” de la función pública del que hablara hace más de cien años Max Weber. Y la selección de empleados públicos es una de las piezas claves para tal reconquista.

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“ACCESO AL EMPLEO PÚBLICO: ¿CAMBIO DE ESCENARIO?”

Tras muchos años de una dura política de contención presupuestaria en materia de gastos de personal, que ha comportado una congelación de las ofertas de empleo público y un correlativo envejecimiento de las plantillas de las administraciones públicas (ya de por sí muy acusado), así como altas tasas de temporalidad y efectos muy perjudiciales sobre la no incorporación de talento joven a las estructuras del empleo público, parece advertirse un cambio de tendencia.

Ciertamente, aunque el escenario de contención fiscal sigue presente, la (relativa) mejora de los datos macroeconómicos y unas expectativas de cierto optimismo sobre el futuro de la economía (aunque siguen abiertas algunas importantes incógnitas), son datos alentadores. Si a todo ello se une que la medida de la congelación de las ofertas de empleo público ha tenido unos efectos claramente nocivos sobre la competitividad de las administraciones públicas en lo que afecta a retención y desarrollo del conocimiento (así como escasos réditos en lo que respecta a la contención real del gasto en materia de personal), todo ese conjunto de factores está comenzando a abrir un proceso de “deshielo (gradual) de la congelación de las ofertas de empleo público” en todas las administraciones públicas y entidades de su sector público institucional.  Ese proceso será imparable.

En efecto, al margen de que se pueda producir alguna recaída puntual en la evolución económica, todo apunta a que en los próximos ejercicio presupuestarios, tendencia que se prolongará por bastantes años, las ofertas de empleo público se van a multiplicar. Por una pura necesidad objetiva. Otra cosa es, en un futuro mediato, qué tipo de plazas se oferten, pues las necesidades de la Administración Pública están en un hondo proceso de transformación y cambio. Sin retorno posible.

Cierto que la tasa de reposición general sigue fijada en el cincuenta por ciento de las vacantes del ejercicio presupuestario anterior, con los criterios de cálculo que prevé la norma presupuestaria (de momento, proyecto cuando esto se escribe). Pero para el ejercicio 2017 (caso de que se aprueben los Presupuestos Generales del Estado) se amplían los ámbitos o sectores prioritarios que pueden alcanzar el cien por ciento de las vacantes. Siguen en pie, además, las medidas de acumulación de vacantes. Pero las grandes novedades que se perciben en el horizonte no están ahí.

En efecto, las primeras respuestas a la crítica situación existente en el empleo público se dan por el intento de la puesta en marcha de procesos de estabilización como consecuencia de la alta tasa de temporalidad existente en el empleo público: Por un lado, se faculta a las administraciones públicas para disponer de una “tasa adicional” de reposición durante los próximos tres años (2017-2019) que puede alcanzar hasta el noventa por ciento de las plazas de una serie de sectores prioritarios indicados en el artículo 19.6 (en relación con el apartado 2 de ese mismo artículo) del proyecto de ley de Presupuestos generales del Estado para 2017, siempre que las plazas estén dotadas presupuestariamente y hayan estado ocupadas de forma temporal e ininterrumpida al menos en los tres años anteriores a 31 de diciembre de 2016. Los ofertas de empleo que afecten a estos procesos de estabilización deberán publicarse entre los años 2017 a 2019. Y, en las respectivas convocatorias, se deben respetar los principios de libre concurrencia, igualdad, mérito, capacidad y publicidad; pero también cabe presumir que se valorarán los servicios prestados en las diferentes administraciones públicas. No obstante, los procesos de estabilización son “de plazas”. No conviene perder de vista este matiz.

Por otro, se prevé una segunda “tasa adicional” de reposición que tiene como objeto la estabilización del empleo temporal de aquellas plazas que, en los términos previstos en la disposición transitoria cuarta del EBEP, estén dotadas presupuestariamente y, desde una fecha anterior al 1 de enero de 2005, hayan venido estando ocupadas ininterrumpidamente de forma temporal.

En suma, se abren amplias expectativas (siempre que se apruebe el proyecto de ley de Presupuestos) para la inmediata aprobación de ofertas de empleo público por parte de las distintas administraciones públicas que contengan un número muy amplio de plazas en determinados sectores, que darán lugar a las pertinentes convocatorias de pruebas selectivas. Sin duda serán convocatorias masivas en cuanto al número de plazas, con las dificultades de gestión que este tipo de procesos conlleva y, asimismo, con formatos de pruebas (dado el carácter masivo de aspirantes que se espera) que tendrán singularidad propia. Ciertamente, los macro-procesos selectivos no son el vehículo idóneo para captar talento y marcar la diferencia cualitativa entre diferentes aspirantes. Pero el contexto, derivado de unos largos años de ausencia de convocatorias, condicionará mucho esos procesos. No cabe descartar, igualmente, que puedan dar lugar a una conflictividad jurisdiccional importante.

Pero todo lo anterior no es más que un primer paso en un inevitable proceso de apertura de los procesos selectivos para el ingreso en las Administraciones Públicas que se multiplicarán por necesidades objetivas en los próximos diez años. El envejecimiento de las plantillas del sector público y la pérdida gradual de conocimiento con motivo de las jubilaciones en masa, así como la digitalización de la Administración Pública, la tecnificación de las plantillas y el empuje futuro de la robotización de las tareas mecánicas también en el sector público, provocarán una necesidad de captación de talento joven, con mentalidad adaptativa y transformadora, que aporte valor añadido en el conocimiento que requiere el sector público, así como una sólida preparación profesional y en valores públicos, que definitivamente provea al sector público del siglo XXI de personas con alta vocación de servicio a la ciudadanía y un perfil profesional acreditado y adaptado constantemente a los innumerables cambios que sufrirá en las próximas décadas el sector público.

Las Administraciones Públicas, si quieren ser competitivas institucionalmente, deberán repensar profundamente sus sistemas de reclutamiento y selección para los próximos años. En ello se juegan su futuro y el de la sociedad a la que sirven. En cualquier caso, son buenos momentos para que todas aquellas personas jóvenes, con titulación superior (o que se encuentren en proceso de obtenerla) y con vocación de servicio público, puedan plantearse –al menos como mera hipótesis- un horizonte de ingreso y, en su caso, de carrera profesional en el sector público. Tal como se viene insistiendo, las necesidades objetivas de disponer de ese personal joven y cualificado son (y, sobre todo, serán) evidentes.

La pirámide de edad de las administraciones públicas y la pérdida de conocimiento que implica la jubilación de los funcionarios con mayores responsabilidades y experiencia en los próximos diez/quince años, debe abrir un nuevo escenario no solo en el acceso sino también en la provisión de puestos de trabajo (o carrera profesional: transferir conocimiento y destrezas). La gestión y transferencia del conocimiento se transforma, así, en una política central de los recursos humanos del sector público.

Sin embargo, solo con soluciones nuevas, asentadas exclusivamente en el mérito y la competencia profesional, así como en la interiorización de los valores públicos de quienes accedan de nuevo al empleo público o a las responsabilidades directivas o de gestión, se podrán dar respuestas acertadas. El sector público necesita captar nuevos profesionales con perfiles polivalentes y adaptativos para una nueva Administración Pública al servicio de la ciudadanía que afronte el complejo y variable escenario que se abrirá en la tercera y cuarta década del siglo XXI. Un reto, por tanto, inaplazable. Pero también una ventana de oportunidad.